環(huán)境公益訴訟類型研究論文
建立國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理體系，促進(jìn)政府、企業(yè)與社會(huì)的良性互動(dòng)，特別需要正確引導(dǎo)社會(huì)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為，環(huán)境公益訴訟就是其中一項(xiàng)。通過環(huán)境公益訴訟的提起，對(duì)某一方面的環(huán)境問題形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論力量，在普及相關(guān)環(huán)境知識(shí)的同時(shí)，使公眾產(chǎn)生積極的環(huán)境主人翁意識(shí)，營(yíng)造政府、企業(yè)、公眾的良性互動(dòng)氛圍，對(duì)環(huán)境社會(huì)治理體系的建立和完善具有重要的意義。
一、現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟分類存在的問題
當(dāng)前學(xué)者在對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的研究，多側(cè)重于制度構(gòu)建和立法設(shè)計(jì)，而缺乏對(duì)環(huán)境公益訴訟基本理論問題的深入分析。構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的核心在于環(huán)境社會(huì)治理的主體中誰(shuí)具有起訴資格，對(duì)此問題的解決應(yīng)當(dāng)首先對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行科學(xué)分類。現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟分類多是以環(huán)境公益訴訟的主客體為考察重點(diǎn)，流于表層，缺乏對(duì)環(huán)境公益訴訟背后保護(hù)利益的系統(tǒng)考量。現(xiàn)有分類及其存在問題如下：
1.依據(jù)環(huán)境公益訴訟的起訴主體，分為環(huán)境公民訴訟及環(huán)境公益專門機(jī)關(guān)訴訟
這種分類依據(jù)的是提起訴訟的主體，公民從環(huán)境整體利益出發(fā)，為維護(hù)受侵害或者將要受到侵害的環(huán)境利益向人民法院提起的訴訟稱之為環(huán)境公民訴訟。與此相對(duì)應(yīng)，國(guó)家機(jī)關(guān)依其法定職責(zé)，為維護(hù)環(huán)境公益而提起的訴訟稱之為環(huán)境公益專門機(jī)關(guān)訴訟。
這種分類存在的問題主要有：(1)公民訴訟帶有很大程度上的主觀認(rèn)同性，對(duì)于同日常生活密切相關(guān)的環(huán)境要素的關(guān)注度(如飲用水、空氣污染等)高于其他環(huán)境(某一原始森林)要素，導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟過于集中于某些環(huán)境要素。同時(shí)自然人之間本身的差異，導(dǎo)致對(duì)某一環(huán)境損害的認(rèn)識(shí)和反應(yīng)并不一致，從而導(dǎo)致基于同一環(huán)境損害的重復(fù)起訴;(3)對(duì)于環(huán)境公益專門機(jī)關(guān)訴訟，肩負(fù)環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法相比訴訟而言，更加直接、具有效率，如果不加限制地賦予行政機(jī)關(guān)訴權(quán)，是否間接提供主管機(jī)關(guān)怠于履行行政執(zhí)法權(quán)的合理及合法借口;同時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)怠于提起環(huán)境公益訴訟的行為，公民是否可以針對(duì)此種行為提起訴訟，訴訟性質(zhì)如何界定，均存在需討論之處。
2.依據(jù)環(huán)境公益訴訟被訴主體，分為環(huán)境公益民事訴訟、環(huán)境公益行政訴訟
這種分類方法，是按照環(huán)境公益訴訟的被訴主體所做的劃分，區(qū)分為環(huán)境行政公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟。這種分類存在的問題：依照我國(guó)行政訴訟法規(guī)定，提起行政訴訟的必須為具體行政行為的相對(duì)人。同時(shí)，依照行政訴訟法規(guī)定，并沒有將行政公益訴訟納入人民法院的受案范圍。因此公民只能在自身權(quán)利受到行政行為侵害時(shí)，才能提起行政訴訟。這與環(huán)境公益訴訟“公益”內(nèi)涵相左。
本文認(rèn)為，正確理解環(huán)境公益訴訟的概念，是準(zhǔn)確界定環(huán)境公益訴訟類型的基礎(chǔ)，通過對(duì)環(huán)境公益訴訟內(nèi)涵的理論分析，厘清其保護(hù)的利益范圍，拋出建立于其表征的一般認(rèn)識(shí)，探尋更深層次應(yīng)保護(hù)利益的類型化，從而得出更加科學(xué)分類體系。
二、環(huán)境公益訴訟相關(guān)概念
環(huán)境公益訴訟，顧名思義為旨在保護(hù)公共利益而提起的保護(hù)環(huán)境、保障人類有尊嚴(yán)生存條件的訴訟。正確理解何為環(huán)境公益訴訟，才能對(duì)環(huán)境公益訴訟做合理分類。
(一)環(huán)境公益訴訟之“公益”界定
環(huán)境公益訴訟的核心在于確定訴訟保護(hù)的利益的范圍，何為“公益”，決定著對(duì)環(huán)境公益訴訟的理解。
公共利益，為一個(gè)集合概念，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“公共”層面的意義，由于“公眾”的眾多性和非特定性，使其極易脫離個(gè)體，而被掌握權(quán)力者無限制地?cái)U(kuò)大利用，成為其侵犯?jìng)�(gè)人利益的借口。基于此，公共利益和個(gè)人利益相互依存，其不能脫離個(gè)人利益，應(yīng)以個(gè)人利益為基礎(chǔ)。但將個(gè)人利益置于首位的觀點(diǎn)也并不可取，首先個(gè)人利益并非能夠做到完全一致而無沖突的集合在一起，其次利益表現(xiàn)方式各異，不同形式的利益如何疊加，相同形式的'利益主體也不盡相同。所以不能簡(jiǎn)單將公共利益視為個(gè)人利益總和。
公共利益應(yīng)該是以個(gè)人利益為基礎(chǔ)，與群體中每個(gè)成員的利益相區(qū)別，不是群體成員利益的概括總和，而是從群體出發(fā)群體的共同利益。其主要的表現(xiàn)形式為社會(huì)利益和國(guó)家利益。享有公共利益的主體為不特定的多數(shù)人，包括全體人民、特定區(qū)域內(nèi)的全部人或多數(shù)人、特殊人群，不特定的多數(shù)人、不特定的個(gè)人。
(二)環(huán)境公益訴訟之“環(huán)境公益”界定
環(huán)境作為公共物品，帶來公共利益。這種利益被稱為環(huán)境公益，其主要是指環(huán)境為人類所提供的維系人類生產(chǎn)生活的物質(zhì)產(chǎn)品和為人類健康生存提供的生態(tài)產(chǎn)品，按照性質(zhì)可以分為環(huán)境經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境生態(tài)利益。
(1)環(huán)境經(jīng)濟(jì)利益，主要指森林、礦產(chǎn)、水、土壤等自然資源，為人類的衣食住行提供必要的生活物資并可用于交換帶來經(jīng)濟(jì)收益，在我國(guó)按照法律規(guī)定森林、礦產(chǎn)、水、土壤等這類資源為國(guó)家或集體所有，因而這些資源屬于準(zhǔn)公共物品。(2)環(huán)境生態(tài)利益，能量流動(dòng)、物質(zhì)循環(huán)和信息傳遞是自然資源與人類社會(huì)相作用的三種基本形式，構(gòu)成整體劃一的生態(tài)系統(tǒng)。各種環(huán)境因素為我們提供清潔的空氣、干凈的食物，森林將我們生活生產(chǎn)排放的有害氣體吸收，同時(shí)儲(chǔ)蓄水源，這些環(huán)境資源使人類和其他動(dòng)植物能夠繁衍生息。有學(xué)者將其進(jìn)一步細(xì)化為環(huán)境容量產(chǎn)品(容納、凈化污染物)、人居支持產(chǎn)品(提供空氣、美景)、生態(tài)調(diào)節(jié)支持產(chǎn)品(水土保持等)。環(huán)境所帶來的這種公共利益由世界各地各民族人民無差別的享有，每個(gè)人在享受環(huán)境利益的同時(shí)不能排斥他人對(duì)于環(huán)境的占有與使用。環(huán)境提供的生態(tài)產(chǎn)品，屬于典型的公共利益。
環(huán)境公益訴訟之“環(huán)境公益”包括各種自然因素所帶來作為人類生活與發(fā)展基礎(chǔ)的利益，以及以環(huán)境要素?fù)p害為介質(zhì)使多數(shù)人人身、財(cái)產(chǎn)利益受損而形成的環(huán)境眾益。環(huán)境公益是關(guān)系到人類維系生命和世代傳續(xù)的根本利益，在所有公共利益中處于優(yōu)先地位，環(huán)境公益在時(shí)間維度上，不僅為當(dāng)代人所需要，而且為后代人所需要，需要永久維護(hù)下去，在空間維度上具有地域性，其利益主體和影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他公共利益。
(三)環(huán)境公益訴訟的界定
公益訴訟的產(chǎn)生可以追溯到羅馬法。進(jìn)入20世紀(jì)，隨著環(huán)境問題的凸顯，使人們認(rèn)識(shí)到環(huán)境公共利益的重要性，各國(guó)紛紛建立了環(huán)境公益訴訟制度。
環(huán)境公益訴訟保護(hù)的是人類整體所享有的良好環(huán)境生態(tài)品質(zhì)，既包括當(dāng)代人也包括后代人的環(huán)境利益;環(huán)境公益訴訟中環(huán)境損害事實(shí)不僅可能由一般的民事主體引起，還有可能為行政機(jī)關(guān)公權(quán)力行為以及國(guó)家行為所致，因而環(huán)境公益訴訟中不僅有民事責(zé)任、還會(huì)產(chǎn)生刑事責(zé)任與行政責(zé)任;環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)是為了維護(hù)環(huán)境公共利益，對(duì)于已經(jīng)造成或者可能造成環(huán)境損害的所有行為，向法院提起訴訟的制度。
三、環(huán)境公益訴訟類型化重構(gòu)
環(huán)境公益訴訟的類型應(yīng)當(dāng)以環(huán)境所具有的公共利益的內(nèi)涵出發(fā)，根據(jù)環(huán)境公益性質(zhì)—環(huán)境經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境生態(tài)利益，將環(huán)境公益訴訟分為環(huán)境自然資源公共利益訴訟及環(huán)境利益公益訴訟。
(一)環(huán)境自然資源公益訴訟
自然資源屬于環(huán)境的一部分，同環(huán)境具有耦合性。在法律文件對(duì)何為環(huán)境的概括性描述與列舉中，大部分環(huán)境要素同時(shí)也被界定為自然資源。自然資源作為環(huán)境要素的重要組成部分，也是環(huán)境公共利益的重要提供者，同時(shí)兼具經(jīng)濟(jì)屬性與生態(tài)屬性，對(duì)自然資源的保護(hù)不僅可以實(shí)現(xiàn)其作為“物”所帶來的歸于國(guó)家也就是全民所屬的經(jīng)濟(jì)性公益，而且也會(huì)保障其作為環(huán)境的一部分對(duì)人類整體帶來的生態(tài)性公益。
按照我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》規(guī)定，自然資源為全民共有即國(guó)家所有。各級(jí)政府及其相關(guān)部門代表國(guó)家行使所有權(quán)。當(dāng)國(guó)家所屬的自然資源受到現(xiàn)實(shí)或潛在的損害，其經(jīng)濟(jì)性公益受破壞，各級(jí)政府及自然資源保護(hù)職能部門，有權(quán)依法以自然資源國(guó)家所有權(quán)人(國(guó)家)的代表人身份而提起訴訟。
因此，我們可以認(rèn)為環(huán)境自然資源公益訴訟是指各級(jí)政府及其部門，依據(jù)法律授權(quán)以自然資源國(guó)家所有權(quán)代表人的身份，針對(duì)污染破壞國(guó)家所有的自然資源影響環(huán)境公共利益的行為，依法提起的公益訴訟。環(huán)境自然資源公益訴訟針對(duì)的是經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公益的保護(hù)，但也間接保障了自然資源作為環(huán)境要素組成部分所發(fā)揮的生態(tài)性環(huán)境利益。
在我國(guó)，單位和個(gè)人依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，通過確認(rèn)、授權(quán)、轉(zhuǎn)讓、開發(fā)利用等方式取得自然資源的用益權(quán)，當(dāng)出現(xiàn)損害這些已經(jīng)取得使用權(quán)和取用權(quán)的自然資源的情形時(shí)，公民可以針對(duì)這些行為提起訴訟，雖可間接促進(jìn)環(huán)境公共利益的實(shí)現(xiàn)，但是實(shí)質(zhì)上維護(hù)的為財(cái)產(chǎn)私益，因而不屬于環(huán)境公益訴訟的范圍。
(二)環(huán)境利益公益訴訟
環(huán)境自然資源公益訴訟重點(diǎn)保護(hù)的是屬于國(guó)家所屬的自然資源，但是仍有許多環(huán)境要素，如陽(yáng)光、風(fēng)等，不能為人直接支配與控制。同時(shí)人居型環(huán)境公共利益也不屬于自然資源的范疇，這種環(huán)境公共利益兼具有物質(zhì)、精神要求，既要能夠維持人最基本的生存條件，又要保障人能夠自由舒適的生存的尊嚴(yán)。上述除國(guó)家所屬的自然資源以外的陽(yáng)光、風(fēng)等環(huán)境要素及人居型環(huán)境公益所提供的環(huán)境公益由全體公民享有。
提起環(huán)境利益公益訴訟的主體應(yīng)該主要界定為自然人、社會(huì)環(huán)保組織(NGO)。與環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)相比，公眾對(duì)于與其生活質(zhì)量密切相關(guān)的環(huán)境變化有著更為直觀地感受。在新環(huán)保法中講環(huán)境公益訴訟的主體僅僅限于環(huán)境保護(hù)組織，認(rèn)為如果將公眾也列為環(huán)境公益訴訟的主體將會(huì)增加不必要的訴訟成本。這種觀點(diǎn)顯然不能成立，將公眾列為環(huán)境公益訴訟的主體，其目的不在于必然會(huì)增加環(huán)境公益訴訟的數(shù)量，就如同確定環(huán)境公益訴訟的目的不在于必然提起環(huán)境公益訴訟一樣。將公眾和社會(huì)環(huán)保組織作為環(huán)境利益公益訴訟的主體，其目的在于通過訴訟主體資格的賦予，喚起社會(huì)大眾的環(huán)保意識(shí)，威懾從事污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為主體，提醒政府保護(hù)環(huán)境的責(zé)任。
環(huán)境利益公益訴訟，是指針對(duì)個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等的污染環(huán)境、破壞生態(tài)等影響環(huán)境公共利益的行為，也包括政府行為、計(jì)劃以及政府及其管理機(jī)構(gòu)在環(huán)境行政中違反有關(guān)環(huán)境法律法規(guī)，損害環(huán)境公共利益的行為。同時(shí)應(yīng)該合理限定環(huán)境利益公益訴訟主體的范圍。
國(guó)家基于環(huán)境保護(hù)的需要可以擴(kuò)大公民訴權(quán)的范圍，允許一般公民針對(duì)危害環(huán)境的行為提起公益訴訟，不限定一定要是環(huán)境污染、生態(tài)破壞的實(shí)際受害人。但適格主體的擴(kuò)張必須有一定的限度，若對(duì)起訴者資格不加以限制，反而影響環(huán)境保護(hù)行動(dòng)的順利開展，造成公共資源的另一種浪費(fèi)。
四、結(jié)語(yǔ)
環(huán)境公益訴訟，以環(huán)境公共利益為基礎(chǔ)，以維護(hù)公民良好的生存、生產(chǎn)、生活為目的，主要分為環(huán)境自然資源公益訴訟和環(huán)境利益公益訴訟兩類。環(huán)境自然資源公益訴訟是為維護(hù)經(jīng)濟(jì)性環(huán)境公共利益，主要由政府、國(guó)家自然資源行政監(jiān)督管理機(jī)關(guān)等提起;環(huán)境利益公益訴訟是為了維護(hù)生態(tài)性環(huán)境公共利益，由公民、環(huán)保組織、環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)等基于自身所擁有的享有良好環(huán)境利益或法定職責(zé)為依據(jù)提起。當(dāng)存在自然資源遭受污染、破壞，而行政主管機(jī)關(guān)怠于履行行政監(jiān)管職權(quán)或者其他有害公民環(huán)境公共利益的行為時(shí)，公民、環(huán)保組織可提起行政訴訟，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履行法定職責(zé)，但這種行政訴訟是否屬于環(huán)境公益訴訟的范疇有待進(jìn)一步研究。
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