財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和管理的探索與實(shí)踐論文
財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)財(cái)政支出運(yùn)行過(guò)程及其效果進(jìn)行的衡量比較和綜合評(píng)判。推進(jìn)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)不僅是緩解收支矛盾的現(xiàn)實(shí)需要，更是建立和完善公共財(cái)政體制的內(nèi)在要求。近年來(lái)，隨著市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，懷化市財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長(zhǎng)，但財(cái)政收支矛盾依然十分突出，出現(xiàn)了財(cái)政支出規(guī)模比財(cái)政收入規(guī)模擴(kuò)大更快的矛盾，政府財(cái)力十分吃緊。推進(jìn)財(cái)政支出項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化績(jī)效觀念，提升資金使用效益，就成了財(cái)政支出管理的客觀必然。
一、開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的實(shí)踐。
20xx年以來(lái)，懷化市先后開(kāi)展了動(dòng)物防御體系建設(shè)、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、計(jì)劃生育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金等多個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，既維護(hù)了支出資金的使用效益，又為政府更合理、更富有成效地安排預(yù)算資金提供了重要參考。
1、建立健全組織體系。
績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)創(chuàng)新性工作，政策性強(qiáng)、涉及面廣、操作難度大，因此必須強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、完善組織體系。
在市財(cái)政局成立績(jī)效評(píng)價(jià)科后，各縣（市、區(qū)）財(cái)政部門(mén)也都相繼成立了績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。2009年，市財(cái)政局內(nèi)部成立了由局長(zhǎng)任組長(zhǎng)，局黨組副職任副組長(zhǎng)，各支出科室、紀(jì)檢室、人事科為成員單位的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)辦公室，具體負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)的日常工作。同時(shí)，建立健全聯(lián)絡(luò)員制度，每個(gè)支出科室確定一名聯(lián)絡(luò)員，配合開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。
2、積極完善相應(yīng)制度。
20xx——20xx年，先后制定和草擬了《績(jī)效評(píng)價(jià)工作科室配合制度》、《懷化市市級(jí)預(yù)算單位項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算工作方案》、《懷化市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》等，進(jìn)一步明確了績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原則、組織管理、工作程序及結(jié)果運(yùn)用，增強(qiáng)了財(cái)政內(nèi)部各科室開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的工作責(zé)任感。
3、擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)主體。
針對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金數(shù)目多且分類(lèi)復(fù)雜的特點(diǎn)，力爭(zhēng)把財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)、各支出科室及各預(yù)算主管部門(mén)都納入到績(jī)效評(píng)價(jià)的主體范圍，努力構(gòu)建“大績(jī)效”工作模式。具體操作：
一是邀請(qǐng)財(cái)政監(jiān)督或?qū)徲?jì)部門(mén)直接參與，以提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性、權(quán)威性。
二是把財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)的.當(dāng)年監(jiān)督檢查結(jié)果運(yùn)用于績(jī)效評(píng)價(jià)之中，以減少對(duì)項(xiàng)目的重復(fù)檢查，減輕項(xiàng)目單位的工作負(fù)擔(dān)。
三是各支出科室、各預(yù)算主管部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)對(duì)大額、重點(diǎn)的專(zhuān)項(xiàng)資金，要求各項(xiàng)目實(shí)施單位編制項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算、申報(bào)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，以增強(qiáng)單位績(jī)效意識(shí)，形成各部門(mén)密切配合的良好局面。
4、推行自我績(jī)效評(píng)價(jià)。
根據(jù)《湖南省績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》及財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理相關(guān)要求，懷化市制定了《懷化市本級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作方案》，每年對(duì)100萬(wàn)元以上的市本級(jí)配套項(xiàng)目都要進(jìn)行篩選，并從中選出6個(gè)項(xiàng)目先由單位自評(píng)，經(jīng)市財(cái)政局財(cái)務(wù)主管科室審核后交績(jī)效科把關(guān)，進(jìn)行事中評(píng)價(jià)。在項(xiàng)目實(shí)施完成后，再選出1——2個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，進(jìn)而達(dá)到“以點(diǎn)帶面、整體推進(jìn)”的目的。通過(guò)自我評(píng)價(jià)制度的推行，逐步建立部門(mén)（單位）、項(xiàng)目自我評(píng)價(jià)和財(cái)政部門(mén)重點(diǎn)評(píng)價(jià)相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)部門(mén)（單位）效率意識(shí)和效益責(zé)任，進(jìn)一步提高行政效率和效能。
5、狠抓專(zhuān)項(xiàng)資金管理。
以“省直管縣”為契機(jī)，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理。在預(yù)算安排上，安排的專(zhuān)項(xiàng)支出原則上要求細(xì)化到項(xiàng)目、落實(shí)到單位。在預(yù)算下達(dá)上，安排的專(zhuān)項(xiàng)資金一律留財(cái)政待下達(dá)，既不下達(dá)到市直單位也不下達(dá)到財(cái)政專(zhuān)戶。在項(xiàng)目運(yùn)作上，安排的專(zhuān)項(xiàng)資金，屬于政府采購(gòu)范疇的，納入政府采購(gòu)管理；屬于財(cái)政投資評(píng)審范疇的，納入財(cái)政投資評(píng)審管理；既屬于政府采購(gòu)又屬于財(cái)政投資評(píng)審范疇的，先投資評(píng)審后政府采購(gòu)。在資金使用上，專(zhuān)項(xiàng)資金必須逐項(xiàng)編制“專(zhuān)項(xiàng)資金使用計(jì)劃”，經(jīng)審核批準(zhǔn)后才能使用。在財(cái)務(wù)核算上，專(zhuān)項(xiàng)資金與市直單位的公用支出分開(kāi)預(yù)算、分開(kāi)使用、分開(kāi)報(bào)賬、分開(kāi)核算。
二、當(dāng)前績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在的主要問(wèn)題。
1、“源頭”績(jī)效評(píng)價(jià)不夠。
目前，雖已逐步推行自我績(jī)效評(píng)價(jià)制度，但都處于事后評(píng)價(jià)，更多地注重了事后“結(jié)果”評(píng)價(jià)，而忽視了事前的“源頭”把關(guān)。財(cái)政支出尚未真正形成“以結(jié)果為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量標(biāo)準(zhǔn)、以績(jī)效評(píng)價(jià)為核心”的預(yù)算管理體制。
2、績(jī)效評(píng)價(jià)意識(shí)不強(qiáng)。
一些部門(mén)和單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作認(rèn)識(shí)不夠，在財(cái)政資金分配和使用過(guò)程中，存在著“重安排、輕監(jiān)督，重爭(zhēng)取、輕管理，重使用、輕績(jī)效”等問(wèn)題。部分單位還習(xí)慣于“會(huì)哭的孩子有奶喝”的定勢(shì)思維，致使很多項(xiàng)目未能按照時(shí)間進(jìn)度組織實(shí)施，部分項(xiàng)目資金沒(méi)有嚴(yán)格按規(guī)定用途使用。
3、評(píng)價(jià)主體權(quán)威不足。
長(zhǎng)期以來(lái)，盡管在構(gòu)建“大績(jī)效”模式上做了大量工作，但由于受機(jī)制、傳統(tǒng)等因素影響，在具體的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中往往只有財(cái)政一家。財(cái)政績(jī)效部門(mén)人員由于自身水平、能力、學(xué)識(shí)的局限，往往難以做出科學(xué)、公正、讓人信服的評(píng)價(jià)結(jié)論。縣市區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)工作因開(kāi)展不多，大多是需要時(shí)才隨機(jī)抽取、聯(lián)系專(zhuān)家，而專(zhuān)家本身又與被評(píng)單位或項(xiàng)目（評(píng)價(jià)客體）有說(shuō)不清的關(guān)聯(lián)。因此整個(gè)評(píng)價(jià)主體都難有權(quán)威性。
4、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用不夠。
當(dāng)前，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)仍停留在“為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)”的階段，未真正發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)保障資金安全、提高資金效益的作用。績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告未向人大、政協(xié)報(bào)送，使得人大、政協(xié)監(jiān)督考核公共管理部門(mén)績(jī)效缺乏依據(jù)。
績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未與預(yù)算安排掛鉤，政府相關(guān)單位（部門(mén)）也對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果了解不夠，使財(cái)政資金在使用過(guò)程中沒(méi)有形成廣泛約束力。
三、完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)策建議。
1、前移績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)口。
根據(jù)我國(guó)預(yù)算編制一經(jīng)批復(fù)即成定局的特點(diǎn)，堅(jiān)持把項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)口前移到項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)和審核過(guò)程之中，著力從“源頭”上把好關(guān)。
一是結(jié)合本年度政府提供公共產(chǎn)品的總體目標(biāo)和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行評(píng)審。
二是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家做法，結(jié)合項(xiàng)目對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的實(shí)際影響及項(xiàng)目的可持續(xù)性等，合理確定項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)，再將這些預(yù)期目標(biāo)作為項(xiàng)目安排的參照標(biāo)準(zhǔn)。
三是建立跨部門(mén)的項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系，不僅要對(duì)同一部門(mén)的不同項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，還要對(duì)各部門(mén)之間的項(xiàng)目進(jìn)行橫向比較，根據(jù)輕、重、緩、急來(lái)確定預(yù)算優(yōu)先安排的項(xiàng)目。
2、營(yíng)造績(jī)效評(píng)價(jià)氛圍。
通過(guò)新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等多種形式和渠道，廣泛宣傳績(jī)效評(píng)價(jià)工作的意義、原則、程序及結(jié)果運(yùn)用等，使各主管部門(mén)及項(xiàng)目單位牢固樹(shù)立起“要錢(qián)不能再隨意，花錢(qián)必須講效益”的績(jī)效理念。
3、實(shí)現(xiàn)專(zhuān)家資源共享。
績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)性強(qiáng)，必須加大相關(guān)人員培訓(xùn)力度，提高業(yè)務(wù)水平。建議充分發(fā)揮省廳績(jī)效評(píng)價(jià)的專(zhuān)家資源優(yōu)勢(shì)，每年組織一次績(jī)效評(píng)價(jià)知識(shí)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以增強(qiáng)市縣工作人員實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的能力。為提高績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威性，建議由省廳組建專(zhuān)家?guī)欤魇小⒅蓍_(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)邀請(qǐng)專(zhuān)家?guī)煜嚓P(guān)專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)價(jià)，杜絕專(zhuān)家牽扯到其中利益聯(lián)系，確保評(píng)價(jià)結(jié)果公平、公正。
4、有效應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果。
只有充分運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，才能對(duì)財(cái)政資金使用部門(mén)和單位有實(shí)質(zhì)性約束，才能真正發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)提升財(cái)政資金使用效益的作用。有關(guān)制度和辦法雖已明確規(guī)定，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為編制和安排部門(mén)預(yù)算的重要依據(jù)，但由于缺乏法律規(guī)范，績(jī)效預(yù)算尚未建立，以及思想認(rèn)識(shí)不到位等，影響了結(jié)果的有效應(yīng)用，也在一定程度上制約了績(jī)效評(píng)價(jià)的深入開(kāi)展。對(duì)此，建議：
一是主管部門(mén)（或單位）將專(zhuān)項(xiàng)資金支出項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果作為編報(bào)部門(mén)預(yù)算的依據(jù)，并根據(jù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行認(rèn)真分析，對(duì)于管理中存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)措施，不斷提高專(zhuān)項(xiàng)資金支出績(jī)效和管理水平。
二是督促主管部門(mén)和項(xiàng)目單位加強(qiáng)資金績(jī)效管理，凡項(xiàng)目單位逾期不報(bào)項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)報(bào)告的，視同該項(xiàng)目沒(méi)有達(dá)到預(yù)期績(jī)效目標(biāo)。
三是財(cái)政局把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用于加強(qiáng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金支出預(yù)算管理和專(zhuān)項(xiàng)資金撥付工作中，不斷提高專(zhuān)項(xiàng)資金支出項(xiàng)目決策管理和資金使用效益，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度安排部門(mén)預(yù)算的重要依據(jù)。
四是績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果有選擇地通過(guò)適當(dāng)途徑，在一定范圍內(nèi)公布，以提高財(cái)政資金使用透明度，加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督。
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