集鎮(zhèn)村莊規(guī)劃用地設(shè)想調(diào)研總結(jié)
集鎮(zhèn)村莊規(guī)劃用地設(shè)想調(diào)研總結(jié)
近年來，市經(jīng)濟社會事業(yè)快速發(fā)展，城市化建設(shè)進(jìn)程不斷推進(jìn)，有關(guān)鎮(zhèn)已經(jīng)初步形成了城市化的格局。由于部分集鎮(zhèn)在今后相當(dāng)長的時間內(nèi)仍會保持以農(nóng)業(yè)為主的社會形態(tài)，強化土地流轉(zhuǎn)，搞好與之相適應(yīng)的集鎮(zhèn)建設(shè)，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為發(fā)展重點的地區(qū)更為重要。為搞好集鎮(zhèn)、村莊土地規(guī)劃管理流轉(zhuǎn)試點，加快集鎮(zhèn)建設(shè)，近期，我們對部分集鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃用地進(jìn)行了調(diào)研，對現(xiàn)行土地管理機制中普遍存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了集鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃用地設(shè)想的建議。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：
一、集鎮(zhèn)、村莊用地規(guī)劃及建設(shè)現(xiàn)狀
在集鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展方面，2001年，市為了適應(yīng)發(fā)展，進(jìn)行了一次規(guī)模較大的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作，使集鎮(zhèn)的區(qū)域得到擴大。同時，經(jīng)濟的快速發(fā)展，也使集鎮(zhèn)規(guī)模急劇擴張。據(jù)統(tǒng)計，近十年來集鎮(zhèn)的區(qū)域面積已擴大一倍以上，鎮(zhèn)域內(nèi)的建筑面積增加兩倍以上。工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展為農(nóng)民帶來了幾倍于農(nóng)業(yè)收入的財富，使得越來越多的農(nóng)民放棄傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)勞作，而加入到工廠上班做工。據(jù)統(tǒng)計，有%以上的戶藉村民搬遷至集鎮(zhèn)甚至城區(qū)居住，甚至有些村民小組有一半以上住戶已在集鎮(zhèn)工作、生活。同時，由于工業(yè)、服務(wù)業(yè)得到快速發(fā)展，吸引了越來越多的外來務(wù)工人員。為方便工作、生活、娛樂，一般借居于集鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)周邊，使得集鎮(zhèn)人口中外來人口急劇增加。因此，強化土地流轉(zhuǎn)，加快集鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)勢在必行。
在村莊用地規(guī)劃方面，隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，我市村莊規(guī)劃建設(shè)工作進(jìn)展順利。截止2009年底，%的行政村所在地完成了規(guī)劃。為嚴(yán)格執(zhí)行新農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃，大部分已規(guī)劃的村莊，農(nóng)民建房都能夠按規(guī)劃的要求進(jìn)行。但在調(diào)查中，我們也發(fā)現(xiàn)在村莊規(guī)劃建設(shè)管理中存在的一些問題。
二、現(xiàn)行土地管理機制中普遍存在的問題
一是農(nóng)村土地所有權(quán)權(quán)能被極大地限制。農(nóng)村集體土地與城市國有土地同地不同權(quán)，村民集體所有土地所有權(quán)在法律地位上與國有土地所有權(quán)處于極不平等的地位，集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺不全，其使用、收益、處分等權(quán)利受到諸多的限制，如未經(jīng)批準(zhǔn)不得改變土地用途、不能轉(zhuǎn)讓、抵押、投資入股等。農(nóng)民集體土地的收益、處分權(quán)，怎樣收益、處分，都只能服從國家意志，不存在土地所有人與國家權(quán)力行使者作為平等民事法律關(guān)系主體共同表達(dá)意志。這背離了法律意義的財產(chǎn)所有權(quán)基本權(quán)能的范圍。
二是現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度影響了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。目前我市農(nóng)業(yè)人口大量轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民對土地的依賴性大大減少，土地為他們提供的生存保障功能實際上難以實現(xiàn)。一定比例的農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城定居并購置了房產(chǎn)，其在農(nóng)村的房屋已經(jīng)閑置、承包土地也拋荒，如果絕對不允許農(nóng)民處分宅基地及房屋和承包地，將會造成土地資源的長期空閑和極大的浪費。與此同時，在極少數(shù)允許流轉(zhuǎn)的情況下，普遍存在著流轉(zhuǎn)主體混亂和不合法的現(xiàn)象，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級集體經(jīng)濟組織、村民小組、村民委員會、村民等都在作為流轉(zhuǎn)主體，并且缺乏合理的土地價格形成機制。另外，土地流轉(zhuǎn)過程中行政干預(yù)過大，這些直接導(dǎo)致農(nóng)戶處于極端弱勢的地位。
三是現(xiàn)行的土地管理制度造成了人人分地，戶戶種田的局面。這不利于土地集中，不利于將資金、技術(shù)、知識、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素吸引到農(nóng)村中來，也不利于節(jié)省成本和開支。
四是土地使用權(quán)屬流轉(zhuǎn)難。因30年不變的土地承包政策，導(dǎo)致農(nóng)戶承包的規(guī)劃建設(shè)留用地、待置換用地調(diào)劑難。由于缺乏有效的可操作的政策和措施，閑置宅基地盤活利用難，“空心”村、“空殼屋”整治難。長期以來，“一戶一宅”政策未執(zhí)行到位，“一戶多宅”現(xiàn)象普遍，空置住宅難拆除，農(nóng)村宅基地整理和建設(shè)用地復(fù)墾難。由于受基本農(nóng)田和新村規(guī)劃的限制，農(nóng)民建房問題長期得不到有效解決，部分住房困難戶鋌而走險，不批就建，而一些不符合建房條件的農(nóng)戶也乘機搶建，造成違章建筑、違法占地現(xiàn)象突出。
五是土地流轉(zhuǎn)糾紛逐漸增多。首先是由于國家取消了農(nóng)業(yè)稅，并逐年增加了對種田農(nóng)民的補貼，許多進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民惜土觀念增強，紛紛又返鄉(xiāng)要求落實承包土地或索要流轉(zhuǎn)出去的土地。其次是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有周期長和風(fēng)險大的特點，一些流入方因生產(chǎn)經(jīng)營不善或者遭遇自然災(zāi)害受損時，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出去的土地收益得不到保障。再者是土地流轉(zhuǎn)合同有的不規(guī)范，利益補償機制不健全，容易產(chǎn)生新的矛盾，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。
六是農(nóng)地征收征用存在許多的不合理和不透明之處。當(dāng)前對征收征用農(nóng)民集體所有土地“公共利益”目的未作界定，導(dǎo)致在實踐中征收征用集體所有土地目的處于失控狀態(tài)；補償范圍僅限定為與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失的適當(dāng)補償，與被征收土地有間接聯(lián)系以及因而延伸的附帶損失如土地承包經(jīng)營權(quán)損失、安置費、社會保障費等均未列入補償范圍；補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不合理,普遍偏低,補償標(biāo)準(zhǔn)在同一個城市、同一個區(qū)縣甚至同一個鄉(xiāng)、村組都大相徑庭；整個征收征用過程缺乏公開性和群眾性。
三、關(guān)于集鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃用地設(shè)想的建議
在今后的農(nóng)村新一輪的發(fā)展中，及早考慮規(guī)劃集鎮(zhèn)發(fā)展顯得尤為重要。根據(jù)我市集鎮(zhèn)的現(xiàn)狀，對完善和加強集鎮(zhèn)建設(shè)提出如下幾點建議:
�。ㄒ唬┛茖W(xué)合理規(guī)劃，形成特色風(fēng)格。集鎮(zhèn)規(guī)劃關(guān)系到今后一個相當(dāng)長時期內(nèi)的發(fā)展前景，要貫徹落實市委政府對寧遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃的總體要求，結(jié)合集鎮(zhèn)的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)，科學(xué)編制集鎮(zhèn)的總體發(fā)展規(guī)劃根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展形勢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點、人口發(fā)展規(guī)模、地理優(yōu)勢等因素，合理規(guī)劃集鎮(zhèn)建設(shè)。要組織專業(yè)人員進(jìn)行詳細(xì)反復(fù)論證，合理編制集鎮(zhèn)規(guī)劃。要加強規(guī)劃調(diào)控。根據(jù)寧遠(yuǎn)工業(yè)化、城市化快速發(fā)展和農(nóng)村人口快速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的趨勢，要加強用地規(guī)模的控制和管理，合理科學(xué)地完善現(xiàn)有的集鎮(zhèn)規(guī)劃，提高土地利用率，避免低層次的重復(fù)建設(shè)。要依據(jù)區(qū)域背景、市場需求和集鎮(zhèn)的自身優(yōu)勢，形成特有的自然風(fēng)貌、形態(tài)結(jié)構(gòu)、文化景觀、產(chǎn)業(yè)構(gòu)成和功能的集鎮(zhèn)規(guī)劃。要注意保護(hù)所在地生態(tài)環(huán)境、歷史、人文景觀和文化傳統(tǒng)等有形無形寶貴的特色資源，保持獨特的地域特征，突出文化底蘊。大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮地域優(yōu)勢，突出“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”，依托產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，豐富市場發(fā)展經(jīng)濟。
�。ǘ┲贫钫撸膭钷r(nóng)民向集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。完善集鎮(zhèn)建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及到農(nóng)民的許多具體實際問題，需要從農(nóng)村的發(fā)展、農(nóng)民的切身利益來綜合考慮。一是完善社保體系。目前失地農(nóng)民大部分納入小城鎮(zhèn)保障體系，但由于體制的不同，目前務(wù)農(nóng)的農(nóng)民社會保障和小城鎮(zhèn)保險還有較大差距。因此，建議在條件許可情況下，開展探索以土地?fù)Q保障的方式和途徑，徹底解決剩余農(nóng)民的社會保障，以提高農(nóng)民的生活水平，加快集鎮(zhèn)城市化進(jìn)程。二是穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。不斷完善土地承包政策，推進(jìn)承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，使耕地向種田能手、家庭農(nóng)場集中，確保農(nóng)民的土地承包權(quán)益，解除農(nóng)民在土地經(jīng)營權(quán)上的后顧之憂，保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中失地不失利。同時，為農(nóng)民向集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造更多條件，讓農(nóng)民在集鎮(zhèn)發(fā)展中得到實際利益。三是積極探索農(nóng)民居住房和宅基地。建議在條件許可的鎮(zhèn)對農(nóng)民住房和宅基地贖買，并和集鎮(zhèn)優(yōu)惠房、小城鎮(zhèn)保險相掛鉤，鼓勵有條件的農(nóng)民盡快轉(zhuǎn)為進(jìn)鎮(zhèn)居住。四是探索政府補貼機制。加快集鎮(zhèn)建設(shè)，按照“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、政策激勵、多方推動”的原則，對進(jìn)鎮(zhèn)購房并轉(zhuǎn)讓宅基地的農(nóng)民予以補貼扶助，繼續(xù)加大對農(nóng)村地區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付。新農(nóng)村建設(shè)的專項資金要多向集鎮(zhèn)建設(shè)傾斜，讓資金真正發(fā)揮作用，推進(jìn)農(nóng)村集鎮(zhèn)建設(shè)。
�。ㄈ┕膭疃嘣顿Y，加快集鎮(zhèn)建設(shè)。在集鎮(zhèn)建設(shè)中，應(yīng)建立政府引導(dǎo)、農(nóng)民和集體投入為主體，社會力量多方參與的多元投入機制。積極爭取國家、市、區(qū)各級政府的資金扶持是加快集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和重大項目建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。集鎮(zhèn)建設(shè)資金應(yīng)該結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行綜合考慮，區(qū)、鎮(zhèn)二級財政應(yīng)在年度預(yù)算中給予一定比例的專項扶助投入。大力支持并吸引郵政、電信、水務(wù)、電力、金融、廣電等部門根據(jù)自身業(yè)務(wù)發(fā)展和市場需求在集鎮(zhèn)建設(shè)網(wǎng)點，積極參與集鎮(zhèn)建設(shè)。在條件許可的鎮(zhèn)，市政府每年給一定數(shù)量的商品房用地指標(biāo)，一方面解決資金不足，另一方面提高集鎮(zhèn)的建設(shè)水平和質(zhì)量。要在政府引導(dǎo)和扶助下，充分運用市場機制，吸引和鼓勵民間資本以多種形式參與集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè);鼓勵農(nóng)民投資，吸引農(nóng)民帶資進(jìn)鎮(zhèn)建房購房，從事二三產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民成為集鎮(zhèn)建設(shè)投資的重要主體。
四、加快土地流轉(zhuǎn)，搞好村莊用地規(guī)劃，是加強新農(nóng)村建設(shè)的迫切需要。在村莊用地規(guī)劃方面主要有以下設(shè)想：
�。ㄒ唬┮虻刂埔�，科學(xué)編制操作性強的村莊規(guī)劃。要按照集聚發(fā)展和節(jié)約土地,堅持從實際出發(fā)和尊重村民意愿兩個原則,安排編制專項資金，分類編制村莊規(guī)劃，同時充分考慮區(qū)域現(xiàn)狀，增強規(guī)劃的前瞻性和可操作性。要多措并舉，逐步解決弱勢群體住房難問題。一是采取折價收購村內(nèi)閑置的空舊房屋，低價售給住房特困戶等措施，解決自身無能力建房的特困戶的住房問題，同時對這些住房特困戶采取相關(guān)優(yōu)惠政策，簡化辦理手續(xù)。二是對在集鎮(zhèn)長期務(wù)工經(jīng)商的住房困難戶，借鑒其他地方建造農(nóng)民廉租房等的做法，逐步改善進(jìn)城務(wù)工人員的住房條件。要加大政策扶持力度，出臺舊村改造獎勵政策，積極推進(jìn)舊村改造和宅基地整理項目，逐步消除“空心村、空殼屋、一戶多宅”現(xiàn)象。嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅、建新拆舊”制度，騰出的宅基地收歸村集體所有，在充分考慮公共設(shè)施建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，擴展農(nóng)村用地空間。
�。ǘ﹫猿忠虻刂埔�、分類指導(dǎo)。根據(jù)各地產(chǎn)業(yè)特色，引導(dǎo)農(nóng)戶向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、種養(yǎng)大戶有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，壯大特色產(chǎn)業(yè)的規(guī)模；充分發(fā)揮城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地緣優(yōu)勢，引導(dǎo)農(nóng)民集中土地，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)；積極鼓勵外出務(wù)工又不愿意放棄土地的農(nóng)民，采取各種有效形式依法把承包地轉(zhuǎn)到種養(yǎng)大戶的手中。同時，從“方便生產(chǎn)、提高效益”的角度出發(fā)，積極引導(dǎo)同村同組農(nóng)戶以互換形式加快土地集中，改變目前土地布局過小、過散、過亂的問題，切實提高土地的耕種效率。
�。ㄈ┙⒔∪恋亓鬓D(zhuǎn)管理服務(wù)機制。積極推進(jìn)農(nóng)村土地管理改革，認(rèn)真開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作，促進(jìn)節(jié)約用地，提高用地效率。完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)機制，建立流轉(zhuǎn)市場和糾紛調(diào)解仲裁體系。一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，土地流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，實行登記制度，由村委會備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門登記。二是強化管理服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門要及時向農(nóng)民提供規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同文本，建立完善土地檔案，妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。三是培育和發(fā)展土地中介服務(wù)組織，建立完善土地流轉(zhuǎn)市場，積極開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地評估、政策咨詢等服務(wù)工作。四是土地管理部門要加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督，防止以流轉(zhuǎn)土地為名改變土地農(nóng)業(yè)用途。
�。ㄋ模┲贫ü膭钔恋亓鬓D(zhuǎn)的政策措施。一是進(jìn)一步明確土地歸屬，允許農(nóng)戶把土地作為生產(chǎn)要素在市場上依法自由流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化組合，使土地發(fā)揮更大效益，切實保障農(nóng)民權(quán)益。二是建立土地流轉(zhuǎn)扶持資金，對于全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶給予一定的補助，扶持其進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè)；對于引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地較多、增收效果顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村給予適當(dāng)獎勵；對于通過轉(zhuǎn)包、租賃、入股等合作方式集中農(nóng)戶土地進(jìn)行規(guī)模化種植，并能切實帶動農(nóng)戶增加收益的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶進(jìn)行重獎，并從扶持資金、稅收政策、技術(shù)指導(dǎo)等方面給予傾斜。
�。ㄎ澹┳⒅亍败浻病眱蓚�環(huán)境建設(shè)，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好條件。一是在硬件上要繼續(xù)加強農(nóng)田水利基本建設(shè)，加強農(nóng)村社會建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加強農(nóng)村交通、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。二是在軟件上要制定一系列鼓勵、保護(hù)、優(yōu)惠性政策、制度、機制，吸引“能手”搞開發(fā)；要引導(dǎo)農(nóng)民突破唯糧是農(nóng)的狹隘意識，摒棄農(nóng)業(yè)就是純農(nóng)作物的舊觀念，加快實現(xiàn)耕者從“有其田”向“有其錢”轉(zhuǎn)變，加快實現(xiàn)農(nóng)民從“有其位”向“有其為”轉(zhuǎn)變，加快農(nóng)業(yè)實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。
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